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介绍
中国政法大学标准与法治研究中心主任刘经纬教授申请的“基于法治、国家治理与全球治理的技术法规研究”项目是首个以“技术法规”为主题的国家重大项目。该项目是对2021年10月中共中央、国务院印发的《国家标准化发展纲要》和2021年12月国务院印发的《“十四五”市场监管现代化规划》中提出“建立监管参考标准体系”的积极响应。本刊在2022年第9期（上）刊发了专访文章，本期再次专访了该项目首席专家刘经纬教授。
专家简介
刘经纬
男，1955年生，福建寿宁人，中共党员，中国政法大学教授、博士生导师，中国政法大学标准与法治研究中心主任，国家标准化专家委员会委员，闽江学院“闽都学者”特聘教授。
《中国标准化》：该项目入选本杂志评选的“2022年度标准化新闻事件”之一，受到各方关注，请介绍一下该项目研究的进展情况。
刘京伟：该项目于2022年7月23日举行了开题报告会，并在《中国标准化》杂志社公众号上进行了推广。这个项目得到了标准化界的关注，被评为2022年十大新闻事件之一，这对我和研究团队来说都是意料之外的。这个项目的研究得到了标准化界专家的认可。作为项目首席专家，我要特别感谢《中国标准化》杂志社和标准化专家学者。我想，这不仅是对这个项目研究的认可，也是对这个项目研究团队，特别是我自己的鼓励和鞭策。我们要认真扎实、积极推进这个项目的研究，为国家标准化发展纲要的贯彻落实、法规参考标准体系建设提供理论支撑。
本课题立项以来，课题组在技术法规概念、国外技术法规、技术法规与标准关系、生态环境技术法规研究等方面取得了一些研究成果，已发表学术论文十余篇，目前还有多篇论文在审稿中，包括《中国标准化》杂志待录论文。依托本课题，在厦门大学出版社推出了《标准与法治丛书》，2022年出版了两部专著（《标准与法律解释》和《美国标准与法律融合研究》），2023年还将出版三部专著。这些著作都与法规引用标准制度有关，可以说是法规引用标准制度的基础研究。在人才培养方面，课题组成员陈俊今年已获得博士学位。 其撰写的《生态环境技术法规立法问题研究》一书对特定领域的技术法规进行了开创性的研究，获得了专家的一致好评。
中国标准化：从现有的研究成果看，研究团队对技术法规基础理论特别是技术法规基本概念进行了深入研究，能否请您介绍一下在我国法治背景下，技术法规基本概念应如何建构？
刘经纬：技术法规概念是构建技术法规理论体系的基础。我国对技术法规概念的研究，源于对世界贸易组织《技术性贸易壁垒协定》（以下简称TBT协定）下技术法规概念的接受。在TBT协定中，技术法规是一种技术性贸易措施，是指“规定强制性的产品特性或者相关工艺和生产方法的文件，包括适用的管理规定。该文件还可以包括或具体规定产品、加工或生产方法的术语、符号、包装、标记或标签要求”。TBT协定下的技术法规包含五个重点：第一，技术法规的形式为“文件”，以文字为信息载体；第二，技术法规的内容是关于产品特性或者其相关工艺和生产方法的“要求”，属于技术规范；第三，技术法规属于“产品”领域的技术规范；第四，技术法规是规定“强制执行”的技术规范，具有强制性；第五，技术法规与标准相关。 技术法规与标准在形式（文件）、内容（技术规范）、领域（产品）和功能定位（贸易壁垒）等方面基本一致，区别在于是否具有强制性。技术法规是“强制执行”的技术规范，标准是“非强制执行”（“自愿性”）的技术规范。技术法规的制定原则上以标准为依据。TBT协定项下的技术法规具有技术性和强制性两个基本属性，与标准密切相关。但这一定义仅仅将技术法界定为产品领域的技术性贸易措施，无法有效反映技术法规已出现在更广泛的法律领域的事实。
从国外法律来看，一些国家和地区制定了专门的技术法规法，或在标准化法律中对技术法规作出专门规定。这些国家和地区包括俄罗斯、白俄罗斯、爱沙尼亚、捷克、斯洛伐克、立陶宛、哈萨克斯坦、乌克兰、越南、喀麦隆以及欧盟等。从这些国家和地区关于技术法规的立法规定可以看出，第一，这些技术法规的规定与TBT协定相一致，以强制性作为区分技术法规与标准的依据，将技术法规归入立法机关制定的法律的范畴；第二，技术法规与标准均属于标准化领域，除强制性与自愿性的区别、制定主体与适用领域的区分外，技术法规与标准的内容表述基本相同，都是关于产品或服务的技术要求；第三，技术法规的表现形式多为法律文件，有的国家将“法定参照标准”的形式归入技术法规； 第四，技术法规并不局限于TBT协定下具体规定产品技术要求的强制性规范，也不具备技术性贸易措施的单一功能，还具有参与一国法治和区域治理的更为广泛的现实意义。
从中国法律来看，“技术法规”这一概念仅在1979年《标准化管理条例》及同期的标准化管理法规中出现过。《标准化管理条例》第十八条第一款规定：“标准一经批准发布即为技术法规，各级生产、建设、科研、设计管理部门和企业事业单位都必须严格执行，任何单位不得擅自改变或者降低标准。”1994年《标准化管理条例》废止，“技术法规”作为概念退出了现行法律。虽然在概念术语层面上已无“技术法规”的踪影，但从技术性和强制性来看，技术法规在中国法律中从未缺席过，具体表现在法律关于标准实施的强制性或强制性标准的相关规定中。表现形式有两种：一是强制性标准依据法律规定具有强制性； 二是通过法律参照的方式实现标准强制性。在我国，无论是强制性标准还是法律参照标准，技术法规在范围上都超越了《TBT协定》的“产品”领域，在功能上也超越了“技术性贸易壁垒”的定位，在更为广泛的法律领域发挥作用。而强制性标准，其范围已不仅限于“产品”领域，而是涵盖了“保障人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全，满足经济社会管理基本需要”等所有领域（《标准化法》第十条第一款）。而法律参照标准，其范围则十分广泛，无论是法律、行政法规、部门规章，还是地方性法规，都属于此类。
最高立法机关制定的法律中，约有40%引用了标准，在环境保护、生产安全、食品安全、能源、产品质量、工程建设、医药卫生等重点领域，引用现象更为突出。技术法规在各领域呈现扩大趋势，在推动国家治理体系和治理能力现代化中发挥着重要作用。从我国标准化来看，国家标准GB/T 20000.1-2014《标准化工作指南 第1部分：标准化与相关活动的通用术语》第5.7.1条规定了技术法规的概念，直接采用了《ISO/IEC Guide 2:2004》的定义。根据其规定，标准和法规同属“规范性文件”，技术法规是法规的下属概念。法规是“主管部门制定的具有约束力的法律文件”（第5.7条），技术法规是“规定技术要求的规章”。 “要么直接规定技术要求，要么通过引用标准、规范或规程来规定技术要求，要么将标准、规范或规程的内容纳入法规”（第5.7.1条）。从GB/T 20000.1-2014第5.7.1条的定义中，我们可以得到标准化界对技术法规的几种理解：第一，技术法规是由“主管部门”制定的“具有约束力”的“法律文件”，属于法律的范畴；第二，技术法规规定的是“技术要求”，并不局限于产品领域，而是涉及农业、工业、服务业和社会事业等广泛领域，技术法规并不被定位为技术性贸易壁垒；第三，技术法规可以是“直接规定技术要求”、“引用标准、规范或规程来规定技术要求”或“将标准、规范或规程的内容纳入法规”，这揭示了法律法规中对标准的引用是生成技术法规的有效方式。
从我国学术研究来看，在一般法律意义上，“技术法规是依照法定的权力和程序由特定国家机关制定、以国家强制力实施、具有普遍约束力的规范性技术文件的总称”；在法理分析层面，“技术法规具有技术内容性、强制性、目的安全性等特征”；在技术法规与标准的关系层面，“是否具有‘强制性’是区分技术法规与标准的关键”、“技术法规是充分利用标准化成果的产物”。学者的研究表明：第一，技术法规本质上是技术规范，规定了产品贸易工作中的技术规则、技术指标、技术要求等；第二，技术法规是法律规范，需要依照法律规定由法律主体按照法定程序制定，是立法活动的产物，以国家强制力实施；最后，技术法规以标准化成果为基础。 标准是技术法规制定和实施的要求，对技术法规起着重要的支撑作用。
通过以上多角度考察发现，尽管TBT协定、外国法、中国法、标准化界、理论界对技术法规概念的理解存在差异，但有两点是基本一致的：第一，技术法规是规定技术要求的法律规范；第二，技术法规与标准化密切相关。研究团队从这两个方面对技术法规概念进行了进一步的探索和论证。首先，技术法规本质上属于法律规范的范畴，是一种特殊的法律规范类型。从规范内容上看，技术法规是规定技术要求的法律规范，以符合技术要求为内容，以技术性质为特征；从规范类型上看，技术法规是强制性规范；从规范结构上看，技术法规具有“双层”规范结构，其中有更多的基础规范——技术要求；从规范属性上看，技术法规具有公法规范和私法规范的双重性质。其次，技术法规与标准化密切相关。 技术法规是法律采纳标准化成果的产物。法律规定的技术要求是否科学，能否达到规范社会行为的目的，能否实现法律的目的，有时超出了立法者的能力范围，需要以“标准化”来补充。标准化是制定和实施标准的活动，制定的标准是“基于科学、技术和经验的综合成果”。法律通过赋予标准强制性效力或引入标准，使其发挥法律调整社会关系、规范社会行为的作用，从而实现法律的目的。这就是技术法规作为专门法律规范产生的原因。从标准化角度看，它是实施标准的有力方式；从法律角度看，它是对标准的引用。综合以上两方面，我们认为，技术法规的概念应该定义为：技术法规是规定技术要求的专门法律规范，既是法律对标准的引用，也是标准化成果运用的产物。
中国标准化：技术法规本质上是法律法规引用标准的产物，是法律法规赋予标准强制效力的载体。技术法规与标准的强制性密切相关，从这个意义上讲，标准的强制性是一个更为根本的问题。请介绍一下课题组对标准强制性的研究，并说明为什么法治下标准的强制实施需要技术法规来保障。
刘敬伟：标准的强制性曾被认为是标准的基本属性。近年来的研究表明，标准是标准化组织（机构）制定的技术文件，而非法律文件，本身并不一定具有强制性。标准的强制性，本质上是法律赋予标准的作用，这种作用来自于另一个规范体系——法律，具有外在性。关于这一点，应该说学术界已经有了相当的共识，尽管法律实务界还存在一些不正确的认识。但问题是，法律为什么要赋予标准强制性？基于什么考虑而获得标准的强制性？法律以何种方式赋予标准强制性？学术界对此的研究尚薄弱。标准的强制性，其实是指标准的强制性实施效果，又称标准的强制执行效果。在梳理标准化研究文献后，我们发现，标准的强制执行效果与以下三种情况有关：第一，经济体制。 在计划经济体制国家，标准化被视为贯彻和实现国家计划的工具，标准被视为实施国家计划的载体，直接纳入法律范畴，通过法律身份的加持获得强制执行效力。其次，在后工业化国家，为了建立产业体系，将标准作为建立产业基础的必要手段，通过立法赋予其强制执行力。第三，在涉及生命、健康、安全、环境等公益领域，法律将标准视为社会问题的解决方案，纳入法律体系，赋予标准强制执行力。以上三种情况构成法律赋予标准强制执行力的原因。
在我国，上述三种情况都存在。建国后，我国学习苏联建立计划经济体制，进行了大规模的工业基础建设。在标准化领域，我国继承了苏联的标准化体系，把标准化作为国家重要的技术经济政策。因此，以法制的方式保证标准的实施，不仅是计划经济的需要，也是社会主义工业建设的需要。我国第一部标准化法，即1962年国务院颁布的《工农业产品及工程建设技术标准管理办法》，以及1979年国务院颁布的《标准化管理条例》，都对标准的强制性实施效力进行了明确的规定。 《标准化管理条例》第十八条明确规定：“标准一经批准发布即为技术法规，各级各生产、建设、科研、设计管理部门和企事业单位都必须严格执行。任何单位不得擅自改变或者降低标准。对违反标准，造成不良后果甚至重大事故的，视情节轻重，给予批评教育、行政处罚、经济处罚，直至追究法律责任。”标准是以技术法规（法律规范）形式赋予的，具有法律强制性。
党的十一届三中全会后，我国进入改革开放新时代，随着市场化经济体制改革的不断深入，我国标准化法律体系也随之发生变化。1988年通过的《中华人民共和国标准化法》不再规定标准是技术法规，而是将标准（政府制定的标准）分为强制性和推荐性两种，规定强制性标准必须执行，推荐性标准“鼓励企业自愿采用”。2017年修订的新《中华人民共和国标准化法》保留了强制性标准，但将强制性标准限定在国家标准层面，即只制定强制性的国家标准，行业标准和地方标准都是推荐性标准（在食品安全、生态环境保护等领域，法律允许制定强制性的地方标准）。 根据新《中华人民共和国标准化法》第十条规定，强制性国家标准严格限定在保护人身健康和生命财产安全、国家安全、生态环境安全以及满足经济社会管理基本要求的范围内。将强制性标准限定在保护人身健康和生命财产安全领域是国际通行做法。在TBT协定框架下，技术法规与标准在内容和形式上并无区别，唯一的区别在于是否具有“强制执行”的效力。技术法规是强制性的，标准是非强制性的。强制性技术法规只有在具有正当目的的情况下才允许制定，这些目的包括国家安全要求、防止欺诈、保护人类健康或安全、保护动物或植物的生命或健康、保护环境等。因此，新《标准化法》关于强制性标准适用范围的规定与TBT协定基本一致。
至于法律如何赋予标准强制实施的效力，各国的做法不尽相同。就我国的法律实践而言，主要有两种方式：一是通过立法设立一类特殊的标准——强制性标准，或将标准（政府制定的标准）分为强制性标准和推荐性标准，并明确规定这类标准是“必须实施”的标准或“强制性”标准。二是在法律中引用标准，规定遵守标准是一项法律义务。例如《中华人民共和国消防法》第24条规定：“消防产品必须符合国家标准；没有国家标准的，必须符合行业标准。”在法律中引用标准的方式在我国立法中极为常见，引用的标准不仅限于强制性标准，还包括推荐性标准甚至团体标准。 例如公安部等部门2007年制定的《信息安全等级保护管理办法》第十三条规定：“运行使用单位应当参照GB/T 20269-2006《信息安全技术信息系统安全管理要求》、GB/T 20282-2006《信息安全技术信息系统安全工程管理要求》、《信息系统安全等级保护基本要求》等管理规范，制定、实施符合本体系安全保护等级要求的安全管理制度。”本文引用的GB/T 20269-2006《信息安全技术信息系统安全管理要求》和GB/T 20282-2006《信息安全技术信息系统安全工程管理要求》均为推荐性国家标准，推荐性标准通过法律引用，具有强制实施的效力。
中国标准化：技术法规在不同国家或地区有不同的表现形式，其生成方式也不同，能否请您谈一谈课题组在这方面的研究情况以及我国技术法规生成方式的特点？
刘敬伟：根据国家标准《标准化工作指南 第1部分：标准化与相关活动的通用术语》第5.7.1条的定义，技术法规的生成方式有三种：“要么直接规定技术要求，要么引用标准、规范或规程提供技术要求，要么将标准、规范或规程的内容纳入法规。”引用标准提供技术要求是技术法规生成最重要的方式。法律参照标准本质上是立法问题，是法律与标准相互融合、协调的过程。由于各国或各地区标准化体系、法律体系存在差异，技术法规生成方式也存在差异。我们组织项目成员对美国、欧盟、日本等国家技术法规生成方式进行了深入探讨，取得了一定的成果。研究成果（系列论文）发表在《海峡法学》2023年第1期上。
美国技术法规生成采用“参考合并模式”，公共主管部门依靠具体方法，将市场标准作为国家治理手段，将市场标准引入国会立法和联邦政府法规，转化为具有强制约束力的法律规范。市场标准的编号和名称只体现在法律法规中，其具体内容并不在法律文本中展现。例如，美国《消费品安全促进法》第42（a）条通过参考合并的方式，纳入了《四轮全地形车配置重新配置和性能要求》技术标准，明确了在美国市场上销售的“全地形车”应满足的质量要求。欧盟技术法规生成采用“供需模式”，委托书制度建立法律与标准的供需关系，当欧盟委员会（EC）需要发布指令时，在委托书中列出需求的具体内容，并发送给欧洲标准化组织（CEN），CEN根据前者的需求供应协调标准。 例如，关于用于食品生产和食品成分提取的溶剂的指令2009/32/EC中，对用作提取溶剂的砷、铅等物质的纯度标准进行了规定，这些标准都是CEN根据欧盟委员会发出的委托函的基本安全要求制定的，如果生产商提取的溶剂超出相关物质的纯度标准，将被视为不符合指令要求。
日本技术法规的生成采用“匹配加固模式”，一般情况下，技术法规的制定参考现行国家标准，当没有现行国家标准可以参考时，才制定新标准。即只有当没有合适的工业标准（JIS）和农业标准（JAS）与技术法规的需求相匹配时，才制定新标准以强化其需求。例如，日本《建筑标准法》第37条明确规定，对建筑物的基础、安全和防火起重要作用的建筑材料应使用JIS国家标准。随后，日本建设省在第1446号行政告示中规定，相关建筑材料应强制使用JIS A5526、JIS E1101、JIS G3136等30多项JIS国家标准。 从我国家的标准化实践和立法实践的角度来看，我国家的技术法规的主要形式也是通过标准的参考，但具体的做法与欧洲，美国和日本的角度有所不同但是，对于我国家的技术法规，本质上，强制性的标准模型仍然属于法律参考标准，这是最常见的法律参考标准。必须执行标准“以及通过特定参考标准遵守引用标准的法律义务。方法只有差异。 因此，我们说强制性标准模型仍然是法律参考标准，因为其方法和方法与国际接受的法律参考标准模型不同，我们说这是对我国家法律参考标准方法的机构创新，并且也可以说是具有“中国特征”的技术法规模型。
中国标准化：您对该项目的下一步研究的计划是什么？
国家社会科学基金主要项目“基于法治，国家治理和全球治理的技术法规研究”项目促进会议
Liu ：我们的研究团队刚刚举行了该项目的研究，并为下一步的工作进行了安排。 （法律的来源）是多样的，包括由国家人民国会及其常设委员会制定的法律，由国务院制定的行政法规，地方立法机构制定的地方法规，各个部门的部门和国务院委员会的法规，也是由行政部门的行政部门施加的。但是，参考标准的问题似乎并没有吸引立法部门和理论上的关注。 应该引用哪种标准？特定领域的法规在我国家的当前法律中广泛存在，尤其是在生态环境保护，核安全，信息安全，食品安全，农产品质量安全，产品质量，医疗和医疗保健等领域，它们在法律中扮演着重要的标准。 在特定领域中研究技术法规的目的是揭示标准在法律上的支持作用，并揭示特定领域的技术法规的立法模型，为“中国模型”和“中国经验”的特定示例，并为技术规范的法律规范提供了一定的法律规范，以提供技术法规的范围。传统的法律研究中的法律规范是什么特征？ 和规范结构，并为在行政执法和司法实践中应用技术法规和标准的应用奠定了理论基础。 一般而言，技术法规涉及立法，执法和司法实践，并且对技术法规的研究最终应服务于立法，执法和司法实践。
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资料来源|“中国标准化” 2023第7期（第2部分）
作者 | Yuan
